Evolução das Teorias do Desenvolvimento Regional

Por Alexandre Alves, do Sebrae/PE

A partir do anos de 1970, o direcionamento das políticas de desenvolvimento regional mudou significativamente. Helmsing (1999) classificou as políticas de desenvolvimento regional em três gerações e Maillat, em 1998, também classificou as políticas regionais em gerações, estabelecendo quatro categorias, das quais as duas primeiras coincidem com as de Helmising.

Primeira geração de políticas de desenvolvimento - fundamenta-se na importância dos fatores exógenos de crescimento, este modelo surge nos anos de 1950 e 1960, dentro da ideia central de gerar redistribuição do crescimento econômico, tendo por base o entendimento de que o crescimento econômico não se dava de forma igual e simultânea em todas as partes do território, sendo que a questão central era se a desigualdade aumentaria ou diminuiria ao longo do tempo. Neste formato destacam-se os seguintes conceitos aplicados a esta política:

1.   Polo de crescimento (François Perroux)

2. Deterioração dos termos de intercâmbio e da industrialização como fator estratégico para ruptura do subdesenvolvimento (Raul Prebisch e Cepal)

3.   Base de exportação (Douglas North)

4.   Causação circular acumulativa (Gunnar Myrdal)

5.   Tricking down forces (Albert Hirschman)

(Barros; Silva; Spínola, 2006)

Principais características desta política

a. Argumentavam que fatores estruturais poderiam reproduzir e intensificar as desigualdades regionais

b.  Derivadas das teorias neoclássicas da redistribuição ótima de recursos

c.  Elaborada dentro de uma visão otimista, consideravam que as desigualdades declinariam com o tempo.

d.  O Governo Federal atuava como ator central, por meio de políticas de regulação e incentivos financeiros que interferiam na localização das empresas em seus territórios

e.  Uma das principais estratégias foi a tentativa de redução das desvantagens regionais, por meio da implantação de infraestrutura, visando a atração de novos empreendimentos

f.   Durante os anos 50 e 60, o capital físico e a infraestrutura eram a principal via para o desenvolvimento.

g.   Foco principal era a redução das desigualdades regionais

Nos de 1970 e início de 1980, surgem dúvidas quanto a efetividade dos instrumentos convencionais de política de desenvolvimento regional, juntamente ao debate sobre sua eficiência ou falta de implantação. Inicia-se a partir de então um processo de mudanças, motivadas inclusive pelo cenário econômico e político internacional. Há um processo de tomada de consciência em que se percebe que apenas o capital físico não seria suficiente na promoção do crescimento.

Redescoberta da teoria dos distritos industriais, a partir da noção de externalidade dinâmicas, as ideias dos economistas considerados evolucionistas e institucionalistas, como Becattini, Pyke, Sengenberger e Stoper, ganha relevância. Tais pensamentos haviam sido originalmente proposto por Marshall. Esses economistas consideram a importância dos atores locais, como protagonistas, nos processos de desenvolvimento. Nasce a chamada Segunda Geração de políticas regionais de industrialização, conforme classificação de Helmising(1999) que apresenta dentre outras as seguintes características:

a.  Especialização flexível

b.  Distritos industriais

c.  Participação dos atores locais no processo de desenvolvimento

d.  Estabelece o conceito de desenvolvimento endógeno

e. Mobilização de recursos específicos e suas próprias capacidades de inovação

f.     O governo não deve atuar mais como ator central da política

g. Enfatiza os papéis de cooperação entre as empresas, sindicatos, associações e governo no desenvolvimento em conjunto das habilidades, dos recursos e das regras do jogo.

No final da década de 1990 começa a surgir a Terceira Geração de políticas regionais que segundo Helmsing 1999, ainda se encontra em formação. Essas políticas surgem a partir do reconhecimento de que a globalização leva à competição entre os sistemas de produção regionais e não apenas entre as empresas isoladamente, desta forma as novas políticas não podem ser exclusivamente locais ou regionais e sim deverão considerar o posicionamento econômico dos sistemas regionais de produção dentro do contexto global. Neste enfoque a coordenação horizontal entre os autores (enfatizada nas políticas de segunda geração) deve ser complementada pela coordenação vertical entre os níveis. A nova orientação não necessariamente requer mais recursos, mas visa aumentar a racionalidade sistêmica no uso dos recursos e programas existentes, a terceira geração supera a oposição entre as políticas de desenvolvimento exógeno e endógeno (HELMSING, 1999).

Em síntese as políticas de terceira geração dão maior ênfase no papel do ambiente institucional no processo de desenvolvimento, esta tese parte da hipótese que o ambiente institucional é fator determinante na capacidade de resposta dos territórios às estratégias de desenvolvimento.

Bases teóricas do desenvolvimento territorial

A análise de um território é muito mais complexo que equações matemáticas. O comportamento humano está muito além da lógica racional. A visão territorial nos permite criar modelos mais sustentáveis de desenvolvimento e necessita de:

-  referências,

- tempo,

- vontades endógenas e exógenas,

- análises técnicas e

- muito trabalho.

Essa visão territorial não invalida a necessidade de dar uma resposta urgente para problemas relativos ao dinamismo econômico, emprego e renda, pobreza extrema, desastres naturais, dentre outros.

Por último, a visão territorial aposta no empoderamento da sociedade local pela educação e democracia participativa. Deve-se fugir de compreensões setoriais ou fragmentadas, sem uma estratégia territorial.

O que é desenvolvimento local?

O primeiro conceito tem a base econômica, marcada pelo crescimento e geração de emprego e riqueza. Depois se amplia, para aspectos, sociais, culturais, políticos e ambientais.

Em linhas gerais, o desenvolvimento local depende das características (fator estático) e circunstâncias (fator dinâmico) do território e dos interesses da sociedade local. O conceito é dinâmico, muda com o tempo, com o espaço (geograficamente, uma pessoa do nordeste do Brasil pode pensar diferente de uma pessoa do sul), se torna cada vez mais sistêmica.

Novos objetivos (Haughton e Counsell, 2004):

• Redução das desigualdades sociais
• Promoção da sustentabilidade ambiental
• Impulso da participação cidadã e da coordenação institucional
• Reconhecimento da diversidade cultural como desafio e recurso

Duplo enfoque:

• uma noção mais ampla da qualidade de vida, a coesão social e o bem-estar
• Manutenção do interesse pela competitividade econômica e o crescimento

Onde  se produz o desenvolvimento local?

A Geografia importa (Massey e Allen, 1984). O território é um fator causal nos processos de desenvolvimento econômico, social, ambiental, cultural e político.

O território é uma unidade espacial delimitada sob a jurisdição de uma autoridade administrativa ou política e não é uma entidade estática no espaço ou no tempo: são construções econômicas, sociais, políticas, ambientais e culturais que mudam. São as “culturas” e princípios de um território que definem como diferentes grupos sociais ou econômicos definem, interpretam e articulam o desenvolvimento local.

Os indicadores podem ser quantitativos e qualitativos.

Empregos, empresas, PIB, investimentos, dentre outros são exemplos de indicadores quantitativos.

Natureza e características do processo de desenvolvimento (sustentabilidade do modelo de crescimento, tipo e qualidade do emprego criado, adequação e viabilidade dos investimentos, etc..) são indicadores qualitativos, elementos mais subjetivos que entroncam com princípios e valores específicos de desenvolvimento local.

O desenvolvimento “de excelência” depende cada território, mas:

• 
  
• Gerador de melhorias duradouras no emprego e na qualidade de vida
• Reduz a pobreza
• Promove uma maior equidade e igualdade de oportunidades
• Respeita a liberdade das pessoas
• Protege o meio ambiente
• É sustentável

…. em consequência, implica não só boas políticas econômicas senão também um amplo conjunto de atuações sociais.

Concluindo...

Entender o enfoque local do desenvolvimento requer entender sua natureza:

O que é?:

• Do enfoque centrado na economia a um enfoque mais integrado
• Variabilidade no tempo, no espaço e no espaço-tempo
• Variabilidade segundo grupos sociais
• Variabilidade segundo princípios e valores de um território (cultura)

Para que é?

• Melhoria da qualidade de vida da população
• Decidir sobre o futuro do próprio território a partir de atuações presentes

Para quem é?

• As estratégias de desenvolvimento local podem beneficiar a certos grupos e prejudicar a outros. O desenvolvimento local deve tratar de beneficiar a todos os interesses de grupos locais.

O que deveria ser?

• Uma atuação integral, sustentável e coordenada dos atores do território, a partir de uma visão comum do futuro (modelo territorial), buscando situações ganha-ganha, e fundamentada no consenso.

Competitividade Territorial

Voltando um pouco à discussão sobre globalização, estamos falando de um processo crescente de interconexão. Tudo está ligado com tudo. Compromissos financeiros de um país influenciam bolsas internacionais. A simples hipótese de default argentino, por exemplo, preocupa uma série de atores como governos, bancos, bolsas. Pode ser definida como " a crescente interconexão entre pessoas e lugares que causa e provoca uma crescente convergência de processos econômicos, políticos e culturais." Outro exemplo é a Grécia, que foi submetida a ajustes tão duros que chega pode ser comparada a uma colônia.

Como se reparte a riqueza global? Cada território tem que buscar suas vantagens comparativas. Estamos duplicando a população do mundo a cada 50 anos e em algum momento será impossível ser sustentável.

Em suma, todos estamos mais interdependentes, estamos mais próximos e somos  mais parecidos, agindo de modo cada vez mais semelhante. Essa globalização recente tem características distinta dos processos anteriores, se assentando em tecnologia e se fincando fortemente nas finanças. O setor financeiro se ajusta como uma luva a essa globalização, por necessitar ser imediato, dinâmico, permanente e planetário.

A globalização não afeta só países, mas também regiões e territórios, dado os ajustes produtivos e o dinamismo territorial que dependem de decisões de investimento e localização de atores econômicos e fatores de atração de cada território. Com isso, falamos de uma constante competição entre territórios, que devem buscar competitividade, por meio de:

- inovação

- flexibilidade do sistema produtivo

- existência de instituições que potencializem os recursos locais

- Mão de obra qualificada e de menor custo

Essa competição gera territórios ganhadores e perdedores. E a maior parte dos territórios perde.

A concorrência afeta mais cidades e territórios do que os estados em si. Regiões tem mais abertura comercial entre si do que entre países. Não há impostos alfandegários ou leis que dificultem ou impeçam.

Tipos de estratégias de competitividade territorial (Chesire and Gordon, 98, Malecki, 04, Pike et ao, 06):

- Contraproducentes - Não aportam transformação nem melhora da estrutura econômica e desgastam o que já existe.

- Transformadoras do modelo de crescimento - dirigidas a gerar forma de crescimento de forma mais robusta.

- De reforço de redes - Melhoras das redes que geram sinergias de inserção de empresas externas e locais.

A segunda e terceira estratégias são complementares. O que funciona num território não necessariamente funciona em outro.

As causas de fracasso são conhecidas e podem ser tanto internas quanto externas. Internamente, o que mais contribui é a formação educacional e técnica deficiente da mão de obra. Outro ponto interno é a escassez de capital social. Estrutura institucional rígida também prejudica muito. Do ponto de vista externo, a simples cópia de outros modelos sem levar em conta as peculiaridades locais prejudica muito os processos de desenvolvimento.

O fracasso das políticas top down leva a uma maior participação e concertação social e a uma maior valorização das vantagens comparativas dos territórios. Isso amplia o valor da democracia.

"os direitos políticos e humanos, sobretudo os que garantem a discussão, o debate, a crítica e o dissenso abertos são fundamentais para os processos de decisão reflexionada". Amartya Sen.

Não obstante, o uso desses meios depende dos valores de cada um.

Principais diferenças entre políticas tradicionais de desenvolvimento e as novas:

As vantagens mais importantes são o empoderamento local, a incorporação de uma visão estratégica e um processo de desenvolvimento sustentável.

Análise da conjuntura. A crise social e política na Espanha atual.

Professor Joan del Alcazar

As mudanças não são apenas econômicas, apesar desses aspectos serem os mais visíveis.  De 1945 a 1975/80 foram as décadas gloriosas da Europa, com uma grande melhora social dos cidadãos nesse período.

A Espanha, vista por um telescópio é mais ou menos homogênea. Já vendo de um microscópio, passa a ser um país com muitas complicações. Nos últimos 7 anos, passou de uma situação de euforia (desde a década de 80 aliou muito fortemente democracia e bem estar social, harmonia com consensos básicos) para pânico, num "círculo infernal". A crise é pior que apenas econômica. Há possibilidades de recuperação, mas com várias indagações. Recuperar o que? Como?

A Europa atingiu os mais altos índices de proteção social e cidadania. Agora, com a crise, não se "reconhece no espelho". No caso da Espanha, não há um parênteses. Dificilmente se voltará aos altos índices de consumo, especulação e hedonismo das últimas décadas. Encerra-se, então, uma etapa, com a Espanha se convertendo a um país modesto. É hora de se apostar no desenvolvimento territorial sustentável.

Os políticos não podem acreditar nas suas próprias mentiras e nem os cidadãos podem abdicar de suas responsabilidades cívicas. Por isso a crise não é somente econômica e também ética.

A Espanha triunfal passou pela transição política(59/73-82), modernização socialista(82/96), volta da direita(Aznar 96/04) e, por fim, o governo Zapatero (o bom falante 04/11).

A crise perpassa pela negativa de Zapatero (2007), a derrota não aceita do PP em 2004 e sua vitória em 2011 alegando que o problema era de credibilidade. Por fim, em 2014 as eleições despencam com menos de 50% dos votos para o bipartidarismo. O país despencou de 8º Pib Mundial para 14º.

Dentre as complicações, estão os 17 departamentos, com quatro línguas. A informalidade é muito grande. O desemprego na juventude entre 16 e 19 está em 90%, de 20 a 24, 70%.

As melhoras previstas até o momento são macroeconômicas.

Como a Espanha chegou até aqui?

Surge uma bolha imobiliária. Aznar cria a Lei do Solo(98), por meio da qual todo terreno passa a ser urbanizado, podendo-se construir em qualquer lugar. Isso gerou um movimento potente em relação à demanda de mão de obra. Esgotou-se a mão de obra local e passou-se a buscar imigrantes. Em 2002 faz uma reforma trabalhista.  Logo, todos deveriam querer comprar suas casas.

Em vez dos preços caírem pelo excesso de demanda e geração de empregos, ocorreu o contrário. O m2 construído passou de 915 euros para 2905 euros. O desemprego cai de 23% para 9%, mas os salários ficaram estáveis. A insolvência aumentou muito. Buscou-se crédito para pagar. Não dava. Hipotecava a casa e ainda recebia dinheiro, que usava para consumo. Isso gerou euforia.

Nesse clima a Espanha triunfava. Tudo funcionava enquanto fluía o crédito. A crise do subprime americana  (2007) secou as fontes de créditos para os bancos espanhóis. Clientes ficam inadimplentes, mercado satura, imóveis encalham e instala-se o pânico.

Começa o ciclo infernal. Menos cosumo gera menos arrecadação pública e prejudica-se o atendimentos das demandas sociais.

Nesse contexto, não se perde apenas dinheiro, credibilidade, confiança, prestígio e estado de bem-estar. Perde-se também muita qualidade democrática, conformada pós ditadura, pós constituição de 78. O bipartidarismo se desfez.

O que falta para vencer a crise?

A geração de espanhóis melhor formada da história, que estuda em todas as partes do mundo. Eles tem uma "Cara B", são os que deixaram seu trabalho originário, de sua formação, para ir trabalhar na construção civil, que pagava melhores salários. Ainda há um bom nível de inovação e pesquisa, que devia ser melhor cuidada. A capacidade de empreendedorismo ainda é muito boa, também no âmbito internacional. Também a qualidade de vida é alta, com educação e saúde pública com enorme prestígio. Por fim, os ativos naturais ainda são muito atrativos. Resta saber como administrar esse cenário.

A complexidade de governo do território e a necessidade de coordenação.

É necessário uma configuração institucional adaptada à era industrial e centralizada, configuração esta muito defasada.

O grande desafio é fazer frente ao cenário de mudanças aceleradas, relações globais, competências crescentes, etc. É necessário um novo modelo institucional, dinâmico, flexível, desburocratizado, colaborativo, tecnológico, descentralizado e com enfoque territorial.

Porém, os formuladores tem que ter cuidado. Há coisas que parecem desenvolvimento territorial mas não são:

• Atividades econômicas rentáveis que esgotam os recursos dos territórios e comprometem seu futuro (extrativismo, agricultura extensiva...)
• Atividades que geram riqueza que não repercutem no bem estar local. CrescimentoXDesenvolvimento.
• Atividades que não se ajustam ao modelo territorial definido na estratégia de desenvolvimento desenhada.
• Grupos de interesses, públicos e privados, que tentar sobrepor seus interesses aos do territórios.
• Estratégias bem construídas e orientadas, porém não consensadas e, portanto, deslegitimadas.

Princípios do Desenvolvimento Local

• Visão estratégica, com atitude proativa diante do futuro, prioridade do importante sobre o urgente ou o politicamente rentável e posicionamento comum.
• Iniciativa        local, com a sociedade local protagonizando o processo de desenvolvimento (desenho e execução de propostas).
• Concertação em torno de um projeto comum.
• Potencialização    de        recursos         endógenos     com     integração      de        recursos exógenos compatíveis com o “cenário local”.
• Objetivo é o bem-estar da população e a satisfação de suas necessidades e aspirações.
• Sustentabilidade,     no        sentido      amplo  do        termo, da        estratégia       de desenvolvimento e 
• Integração nas dinâmicas socioeconômica gerais sem comprometer os princípios anteriores

Desenvolvimento local e globalização

Professor Joan Noguera

Até os anos 80, as políticas públicas eram aplicadas de forma muito centralizadas, mas isso vem se modificando aos poucos desde então. Os principais desafios hoje estão relacionados com a Globalização, com a crescente interconexão entre pessoas e lugares que causa e provoca uma crescente convergência de processos econômicos, políticos, ambientais e culturais.

A globalização, segundo o não é um progresso, nem uma regressão, nem uma ideologia, nem sequer uma política. Seria uma etapa da história da Humanidade e um processo que dá uma dimensão nova aos fenômenos já presentes.

Por outro lado, uma política pública deve ser aplicada sempre pelo ente mais próximo do cidadão. Esse é o princípio da subsidiariedade. Quanto mais próximo do cidadão, maior conhecimento da realidade o gestor tem, consequentemente, podendo realizar mais adequações e customizações, ampliando sua efetividade e melhorando a relação custo benefício da política pública. Isso sem falar na ampliação da cidadania, com a participação popular. Além disso, o mundo é territorial e não setorial. Não há o mundo da indústria, o mundo do agronegócio, etc. Tudo está interconectado.

Dependendo do momento do País, o desenvolvimento local pode reconciliar a política com o cidadão, relação esta muito desgastada em países em desenvolvimento, e de forma muito mais acentuada no Brasil.

O modelo descentralizado prioriza a endogenia, os pequenos negócios como mola propulsora da economia local, consciência ecológica (esse modelo de desenvolvimento surge justamente quando os grandes problemas globais de sustentabilidade começam a ser discutidos).

Teoria "do Edifício do Desenvolvimento Local" (Carrillo, 2000).

É um “edifício dinâmico”, onde sucessivos andares vão sendo acrescentados, se os andares prévios estão bem cimentados.

Os primeiros pisos são a concertação estratégica a participação cidadã para gerar um processo de desenvolvimento comum. À partir daí busca-se impulsionar a criatividade e inovação no âmbito local. O próximo andar busca a inovação tecnológica. O quinto andar foca a coordenação administrativa.

Os componentes exógenos são fundamentais para o desenvolvimento local, desde que devidamente "encaixados" na estratégia. Caso contrário podem extrair valor local.

A partir daí os "andares" continuam crescendo, sendo construídos, com serviços para a comunidade, para as empresas, encadeamentos produtivos.

Máster en Visión Territorial y Sostenible del Desarrollo

Começa hoje o tão esperado Mestrado em Desenvolvimento Territorial do Sistema Sebrae, em parceria com a tradicional Universidade de Valência (Espanha). Mais precisamente, teremos o "Máster en Visión Territorial y Sostenible del Desarrollo". 

A principio, compõem essa primeira turma colegas dos Sebrae do Nordeste, com gerentes e gestores da sede e também colegas de escritórios regionais, o que torna a vivência muito mais rica e consolida uma desconcentração de competências e conhecimentos na instituição, potencializando muito os resultados.

Teremos 1824 horas entre aulas e atividades, que comporão 78 créditos. Mais informações sobre o curso estão AQUI.

Para acessar as resenhas das aulas do "Skills, Tools & Competencies", da Kellogg School of Management clique AQUI.

Para acessar as resenhas das aulas do "Gestão Estratégica da Inovação, da Fundação Dom Cabral, clique AQUI.

Para acessar as resenhas das aulas do "Capacitação de Lideranças", da Universidade Católica de Milão, clique AQUI.